全面推行公職律師制度，是時下昭通黨政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)政治任務(wù)、法治要求。堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，對我市推行公職律師制度課題進(jìn)行調(diào)研，既有理論價值，更有實(shí)踐意義。

一、現(xiàn)狀評估

我市推行公職律師制度工作現(xiàn)狀，可謂喜憂參半：一方面，我市黨政機(jī)關(guān)公職人員中具有法律職業(yè)資格或者律師資格的近千人（其中公安機(jī)關(guān)82人），數(shù)量較多；除了法檢兩機(jī)關(guān)外，具有法律職業(yè)資格或者律師資格的公職人員，大多取得公職律師證書，占比較高，推行公職律師制度有人才資源保障。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)中公職律師占比不高，公職律師制度尚未全面實(shí)體化運(yùn)行，公職律師工作質(zhì)效特別是公職律師履行法律顧問職責(zé)的質(zhì)效整體不高，主要表現(xiàn)為思想上未能厘清幾對關(guān)系。

（一）法制干部與公職律師

比較重視由本單位黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)的法制干部發(fā)揮法律顧問作用，不夠重視由公職律師履行法律顧問職責(zé)。

（二）業(yè)務(wù)屬性與專業(yè)屬性

比較重視法律顧問職責(zé)的業(yè)務(wù)屬性，不夠重視法律顧問職責(zé)的專業(yè)屬性。

（三）內(nèi)部挖潛與外部整合

比較重視由本單位公職人員履行法律顧問職責(zé)，不夠重視外聘法律顧問作用的發(fā)揮。

（四）形式履職與實(shí)質(zhì)管控

比較重視由法律顧問從流程上、形式上參與有關(guān)法律事務(wù)，不夠重視對有關(guān)法律事務(wù)合法性、合理性的管控。

二、問題剖析

剖析我市推行公職律師制度整體質(zhì)效不高的原因，主要在于幾對矛盾未能處理好。

（一）編制管理與工作平臺

受人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限制，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)只能容納少量公職律師；公職律師沒有法律顧問履職歷練，人才難成、作用受限。

（二）現(xiàn)有人員與新鮮血液

黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)隊(duì)伍需要穩(wěn)定，其主要領(lǐng)導(dǎo)大多不是公職律師，公職律師占比不高；法律顧問工作需要公職律師，但公職律師大多從事非法律事務(wù)。

（三）穩(wěn)中求進(jìn)與創(chuàng)新發(fā)展

依托本單位公職人員履行法律顧問職責(zé)，雖質(zhì)效受限，但便于管控、不會泄密；使用外聘法律顧問，雖質(zhì)效更優(yōu)，但不便管控、有泄密風(fēng)險。

（四）政治思維與法治思維

有的單位持政治思維，決策為先，法律顧問僅從流程上論證決策的合法性；有的單位持法治思維，先由法律顧問審查合法性、合理性，后由領(lǐng)導(dǎo)（機(jī)關(guān)）決策。

三、理性思考

堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，查缺、補(bǔ)強(qiáng)、優(yōu)化公職律師履行法律顧問職責(zé)事宜，重在整合幾對關(guān)系。

（一）制度設(shè)計(jì)與機(jī)制落實(shí)

2016年6月 ，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》；2017年5月，省委辦、省政府辦印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的實(shí)施意見》；2017年7月，公布《云南省政府法律顧問工作規(guī)定》；2018年12月，司法部印發(fā)《公職律師管理辦法》；2019年7月，省司法廳印發(fā)《云南省公職律師管理實(shí)施辦法》，已對推行公職律師制度作出框架性、指導(dǎo)性的規(guī)定。目前，我市仍欠缺司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制、黨政機(jī)關(guān)的日常管理機(jī)制、律師協(xié)會的行業(yè)自律機(jī)制，應(yīng)當(dāng)完善這三項(xiàng)既相對獨(dú)立又互為補(bǔ)充的機(jī)制將公職律師制度設(shè)計(jì)予以落地落實(shí)。

（二）法律實(shí)施與法律修改

落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》第三條第五項(xiàng)關(guān)于“國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度落實(shí)后，黨政機(jī)關(guān)擬擔(dān)任法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格”之規(guī)定，不宜再選拔非公職律師擔(dān)任黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。落實(shí)《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》第二條第二款關(guān)于“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格” 之規(guī)定，不宜再錄用非公職律師到政府法制機(jī)構(gòu)從事行政執(zhí)法監(jiān)督工作。

律師法不但未提及公職律師，而且第十一條第一款明確“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”，這表明現(xiàn)行律師法未將公職律師納入調(diào)整范圍。需要修改律師法，將公職律師制度從政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)為法律規(guī)定，增強(qiáng)剛性約束力。刑事訴訟法、《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》均未規(guī)定初次從事刑事執(zhí)法監(jiān)督的公職人員應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格，故應(yīng)予修訂，從法律層面規(guī)定不再錄用非公職律師從事刑事執(zhí)法監(jiān)督工作。

（三）分頭探索與示范引領(lǐng)

當(dāng)下我市推行公職律師制度除了市稅務(wù)局取得一些成績、積累一些經(jīng)驗(yàn)之外，整體上處于各行其是的“野蠻生長”階段。各黨政機(jī)關(guān)應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上建立、推行公職律師制度，市司法局（市委依法治市辦）可對黨政機(jī)關(guān)組織開展一次專題調(diào)研，市律協(xié)可組織公職律師開展一場專題研討，摸底選優(yōu)。可由市司法局主辦、市律協(xié)實(shí)施，開展公職律師工作創(chuàng)先爭優(yōu)活動，培育選樹一至二個公職律師工作先進(jìn)典型，以重點(diǎn)突破帶動整體推進(jìn)。

（四）外聘顧問與公職律師

社會律師受聘為黨政機(jī)關(guān)法律顧問，可與公職律師開展雙向協(xié)作。

1.雙向協(xié)作的互補(bǔ)性。一是公職律師以人為本與社會律師以事為中心并存。在黨政機(jī)關(guān)，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供養(yǎng)，隊(duì)伍建設(shè)是業(yè)務(wù)工作的根本與保證，強(qiáng)調(diào)對公職律師的規(guī)范化管理；在律師事務(wù)所，收益源于律師執(zhí)業(yè)，強(qiáng)調(diào)對執(zhí)業(yè)活動的規(guī)范化管控。二是公職律師忙不過來與社會律師幫不上忙并存。公職律師需要參加（辦理）的會議多、文件多、案子多，需要探索法律事務(wù)外包；社會律師總體上案源不足，需要開辟法律事務(wù)新領(lǐng)域。三是公職律師長于政策理論與社會律師長于實(shí)務(wù)操作并存。公職律師具有信息廣泛、熟悉業(yè)務(wù)、政治可靠的優(yōu)勢，社會律師具有專業(yè)方向、擅長實(shí)操、中立地位的優(yōu)勢。四是公職律師結(jié)果導(dǎo)向與社會律師過程導(dǎo)向并存。公職律師處理法律事務(wù)追求“三個效果”兼顧的結(jié)果，社會律師執(zhí)業(yè)注重法律效果的過程展示。

2.雙向協(xié)作的可行性。一是以法律顧問工作為連接點(diǎn)。社會律師（律師事務(wù)所）受聘黨政機(jī)關(guān)法律顧問，與公職律師（黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)）在法律顧問工作領(lǐng)域內(nèi)拓展法律事務(wù)協(xié)作的外延、深化法律事務(wù)協(xié)作的內(nèi)涵。二是以律師協(xié)會為交流平臺。由律師協(xié)會及下設(shè)委員會通過組織會議、培訓(xùn)、考察、研討、打擂等方式，不斷提升公職律師、社會律師隊(duì)伍建設(shè)的層次與水平。三是以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)。公職律師作為法治建設(shè)專門隊(duì)伍、社會律師作為法治建設(shè)輔助隊(duì)伍，同向發(fā)力，共建法律職業(yè)共同體、共推依法治市工作。

3.雙向協(xié)作的操作性。一是結(jié)對子。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，挑選出綜合實(shí)力較強(qiáng)的律師事務(wù)所和法律事務(wù)廣且公職律師較多的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或政府法制機(jī)構(gòu)結(jié)對子。二是建機(jī)制。結(jié)對子的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)或政府法制機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所在現(xiàn)行法律、政策框架內(nèi)協(xié)商擬定雙向協(xié)作機(jī)制。三是搭平臺。律協(xié)及下設(shè)委員會搭建公職律師、社會律師協(xié)作、交流平臺。

四、實(shí)踐探索

市公安局按照一個平臺推應(yīng)用、一張清單管職責(zé)、一套機(jī)制管流程，工作指標(biāo)可量化、過程可管控、成效可評價的思路，對推行公職律師制度作出初步探索。

（一）法制民警與法律顧問

內(nèi)部挖潛與外部整合相結(jié)合。法律民警與法律顧問是交叉關(guān)系，既內(nèi)聘法制民警擔(dān)任法律顧問，又外聘社會律師、法律專家擔(dān)任法律顧問。

明確市公安局對于下列工作，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師參與，聽取其法律意見：一是討論、決定《云南省重大行政決策程序規(guī)定》規(guī)定的重大行政決策、《云南省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》規(guī)定的重大行政行為之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問的法律意見；二是起草、論證法規(guī)規(guī)章草案、規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)請法律顧問參加，或者聽取其法律意見；三是重大合作項(xiàng)目、重大合同的洽談，應(yīng)當(dāng)請法律顧問參加，或者聽取其法律意見；四是處理行政復(fù)議、訴訟、賠償、仲裁法律事務(wù)，應(yīng)當(dāng)請法律顧問參加，或者聽取其法律意見。

（二）法律顧問與公職律師

以人為本與以事為中心相結(jié)合。市公安局取得法律職業(yè)資格的民警有31名，內(nèi)聘法律顧問都是公職律師，但并非公職律師均被聘為法律顧問。

明確內(nèi)聘為法律顧問的公職律師，履行法律顧問職責(zé)；未被聘為法律顧問的公職律師，履行“五員”職責(zé)：

1.法制員。一是對于法制部門未被內(nèi)聘為法律顧問的公職律師，可到執(zhí)法辦案部門擔(dān)任“派駐法制員”；二是對于設(shè)立法制機(jī)構(gòu)、專職法制員的執(zhí)法辦案部門的公職律師，可以在本部門擔(dān)任“專職法制員”；三是對于未設(shè)立法制機(jī)構(gòu)、專職法制員的執(zhí)法辦案部門的公職律師，可以在本部門擔(dān)任“兼職法制員”；四是對于非執(zhí)法辦案部門的公職律師以及執(zhí)法辦案部門未被聘為法制員的公職律師，可以在無公職律師的執(zhí)法辦案部門擔(dān)任“掛聯(lián)法制員”。

2.維權(quán)維穩(wěn)工作調(diào)查員。一是對于涉及民警執(zhí)法權(quán)益保護(hù)事項(xiàng)，可以指派公職律師通過開展調(diào)查取證、訴訟代理等方式，維護(hù)民警合法權(quán)益；二是對于涉警網(wǎng)絡(luò)負(fù)面輿情，可以指派公職律師通過開展調(diào)查取證、發(fā)《律師函》等方式，配合政工部門、網(wǎng)安部門予以處置；三是對于重大復(fù)雜敏感投訴警情，可以指派公職律師通過開展調(diào)查取證、會見投訴人等方式，配合督察部門、機(jī)關(guān)紀(jì)委予以處置。

3.法律事務(wù)指導(dǎo)員。公職律師通過處理法律事務(wù)在線答問，擬寫“會前學(xué)法十分鐘”材料，參加重大復(fù)雜敏感案件討論等法律事務(wù)，履行法律事務(wù)指導(dǎo)員職責(zé)。

4.普法宣傳員。公職律師參加“法律六進(jìn)”（法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位）活動履行普法宣傳員職責(zé)。

5.法律教員。公職律師通過在本部門、昭通警校、外單位講授法律知識、公安執(zhí)法等方式履行法律教員職責(zé)。

（三）法律事務(wù)與本職工作

突出重點(diǎn)與兼顧大面相結(jié)合。法律顧問職責(zé)僅是公安機(jī)關(guān)法律事務(wù)的一部分，市公安局不設(shè)置專職法律顧問崗位。法律事務(wù)僅是公職律師工作的一部分，市公安局不設(shè)置專職公職律師崗位。

市公安局公職律師辦公室（設(shè)在法制支隊(duì)）負(fù)責(zé)管理公職律師的法律事務(wù)；所在部門負(fù)責(zé)管理公職律師的本職工作。

（四）履職要求與履職保障

義務(wù)與權(quán)利相結(jié)合。取得法律職業(yè)資格、律師資格的民警，必須申領(lǐng)公職律師證書。公職律師必須接受公職律師辦公室指派的法律事務(wù)，按照規(guī)定時限和要求辦結(jié)法律事務(wù)。

市公安局將公職律師經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，原則上每季度組織開展一次公職律師活動。公職律師履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)，由公職律師辦公室負(fù)責(zé)。公職律師履職以志愿服務(wù)為原則。公職律師年度考核稱職、履行職責(zé)質(zhì)效較好的，由公職律師辦公室提供每人每年一定金額的法律書籍資料費(fèi)用。

依托昭通公安信息網(wǎng)運(yùn)行“昭通公安公職律師工作網(wǎng)”，搭建公職律師履行職責(zé)、信息共享、經(jīng)驗(yàn)交流的平臺。

綜上，我市推進(jìn)公職律師工作全覆蓋，可以用好“后發(fā)優(yōu)勢”，借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)，整合所在單位的個性管理、司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督指導(dǎo)、律師協(xié)會的行業(yè)自律、公職律師的發(fā)展愿景，探索新路徑、打造新品牌。

昭通市公安局法制支隊(duì)：朱大光