2023年12月，隨著赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償資金的投入使用，云南省不斷推進(jìn)赤水河源頭生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作。結(jié)合國家《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償?shù)刃乱螅颇鲜∥h校《健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究》課題組深入鎮(zhèn)雄縣、威信縣開展調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，赤水河流域云南段在為下游地區(qū)集群產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)水資源保障的同時(shí)，不僅自身發(fā)展嚴(yán)重受限，而且生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的投入與獲得的橫向補(bǔ)償資金嚴(yán)重不匹配的矛盾日益突出。為進(jìn)一步健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，更好地保護(hù)長江流域的生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，課題組在分析現(xiàn)狀、研究問題的基礎(chǔ)上提出健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議。

一、赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)的歷程與現(xiàn)狀

（一）赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)的歷程

2018年3月，云、貴、川三省簽訂《赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，隨后三省分別制定實(shí)施方案，長江流域首個(gè)跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)初步建立。其核心內(nèi)容是三省每年按1:5:4的比例共同出資2億元，以3:4:3的比例分配生態(tài)保護(hù)治理補(bǔ)償資金，需要達(dá)到的目標(biāo)是赤水河流域河流出境斷面考核水質(zhì)年均值達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)保持穩(wěn)定向好。

2020年5月，習(xí)近平總書記對(duì)赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出重要批示，云南省委、省政府及時(shí)作出部署，隨后國家發(fā)改委主要領(lǐng)導(dǎo)也就赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理提出了“打造長江上游最美的生態(tài)河流、打造踐行‘兩山’理論的樣板典范、打造流域綠色高質(zhì)量發(fā)展的先行示范區(qū)”的具體要求。

2021年5月，云南、貴州、四川3省人大常委會(huì)分別審議通過了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定和各自省份的赤水河流域保護(hù)條例，并于同年7月1日起同步實(shí)施。

2021年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化補(bǔ)償?shù)纫蟆?/span>

2022年10月，云南對(duì)全省生態(tài)補(bǔ)償制度改革征求意見，提出積極推動(dòng)赤水河流域跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)等要求，作出了積極的努力。

（二）赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作推進(jìn)的現(xiàn)狀

黨中央、國務(wù)院密切關(guān)注赤水河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作。2021年以來，在云、貴、川三省的共同努力下，在總結(jié)探索第一輪補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，三省政府多次認(rèn)真研究第二輪赤水河流域生態(tài)橫向補(bǔ)償協(xié)議，圍繞資金籌措、分配比例、具體標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等關(guān)鍵要素，于2023年1月簽訂了《第二輪赤水河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》。新一輪協(xié)議實(shí)現(xiàn)了延長補(bǔ)償期限、擴(kuò)大資金規(guī)模的目標(biāo)，實(shí)施期由原來的3年延長至5年（至“十四五”末），三省補(bǔ)償出資及分配比例保持不變，但資金總規(guī)模由原來的每年2億元提高至每年3億元。協(xié)議期間，云南省保持赤水河清水鋪斷面水質(zhì)Ⅱ類以上，將獲得每年0.9億元，5年共計(jì)4.5億元的補(bǔ)償資金。但由于三省發(fā)展定位存在差異性，考核方式與如何補(bǔ)償?shù)确矫娲嬖诜制纾瑖?yán)重影響赤水河流域內(nèi)，尤其是云南段的保護(hù)與治理工作。

二、健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的主要問題

隨著第二輪補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)施，更好地促進(jìn)了赤水河流域生態(tài)保護(hù)工作向好，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷健全，但在深入調(diào)研過程中，調(diào)研組也發(fā)現(xiàn)了以下突出問題。

（一）認(rèn)識(shí)有偏差

生態(tài)補(bǔ)償，于相應(yīng)對(duì)象而言，即“為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”。流域生態(tài)補(bǔ)償，指下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)提供的優(yōu)質(zhì)水資源服務(wù)予以付費(fèi)。赤水河流經(jīng)云、貴、川三省，云南段處于流域源頭，是生態(tài)保護(hù)治理者，也是生態(tài)服務(wù)提供者（簡(jiǎn)稱甲方），四川段和貴州段處于下游，是生態(tài)保護(hù)治理受益者，也是“為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”者（簡(jiǎn)稱乙方）。從表面意思來看，似乎只有甲方提供了讓乙方滿意的服務(wù)，乙方才付出相應(yīng)費(fèi)用，這似乎合情合理，天經(jīng)地義。其實(shí)這一認(rèn)識(shí)有嚴(yán)重偏差。既忽略了補(bǔ)償與付出的比值，也忽略了甲方可能因?yàn)榈貌坏窖a(bǔ)償資金而削弱保護(hù)治理能力帶來更為嚴(yán)重的后果。于是出現(xiàn)了赤水河流域第二輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議磋商時(shí)，乙方提出該斷面的補(bǔ)償資金按月均值考核，且每超標(biāo)1次扣減15%、出現(xiàn)Ⅴ類水質(zhì)全部扣減；甲方則要求沿用第一輪的考核方式，即“清水鋪斷面補(bǔ)償資金按年均值達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)考核”。第二輪生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定：月監(jiān)測(cè)（月均）水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時(shí)，每個(gè)斷面每超標(biāo)1次且水質(zhì)降低1個(gè)類別時(shí)扣減該斷面預(yù)撥資金的10%，水質(zhì)降低2個(gè)類別且未達(dá)到V類時(shí)扣減該斷面預(yù)撥資金40%，若斷面月均水質(zhì)為V類及以下時(shí)則全部扣減該斷面預(yù)撥資金。按照月標(biāo)準(zhǔn)考核，可能會(huì)出現(xiàn)2—3個(gè)月達(dá)不到Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，甚至偶爾出現(xiàn)Ⅴ類水質(zhì)情況，導(dǎo)致甲方少得甚至得不到補(bǔ)償資金。

（二）補(bǔ)償主體錯(cuò)位

流域生態(tài)補(bǔ)償主體的確立，主要解決由誰付費(fèi)的問題。因此補(bǔ)償主體主要指流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的受益者和破壞者。有的學(xué)者把政府納入生態(tài)補(bǔ)償主體，其主要責(zé)任不是承擔(dān)付費(fèi)，而是承擔(dān)補(bǔ)償制度制定和實(shí)施保障的重要責(zé)任。但在赤水河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐中，付費(fèi)主體恰恰是政府，而因流域生態(tài)保護(hù)治理受益的企業(yè)、群體并未明確和確認(rèn)為付費(fèi)主體。補(bǔ)償主體錯(cuò)位的結(jié)果，導(dǎo)致上游保護(hù)，下游致富。主要受益者為下游酒業(yè)、化工、造紙和農(nóng)產(chǎn)品加工等企業(yè)及群體。一方面，受益者免費(fèi)享受流域資源，將水資源這種公有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體和私人收益，沒有體現(xiàn)受益者付費(fèi)原則；另一方面，這既是導(dǎo)致補(bǔ)償資金來源不足的重要因素，也是導(dǎo)致補(bǔ)償長效機(jī)制難以建立的主要原因。

（三）補(bǔ)償方式單一

從第一輪赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐情況看，采取的是政府按照相關(guān)方的角色與責(zé)任按比例進(jìn)行“一刀切”的資金補(bǔ)償方式。資金補(bǔ)償作為一種較為簡(jiǎn)單易行的補(bǔ)償方式，是一種“輸血式”補(bǔ)償方式，其主要弊端是很難激發(fā)受補(bǔ)償者主動(dòng)把補(bǔ)償所得用于生態(tài)保護(hù)治理和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。一旦資金補(bǔ)償“斷糧”，則上游地區(qū)可能會(huì)失去保護(hù)和治理的動(dòng)力。這種補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)單易行，卻不適宜赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的長遠(yuǎn)需要。

三、健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目的是將生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)治理和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，鞏固并提高現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)全流域合作共贏、高質(zhì)量綠色發(fā)展大格局。

（一）樹立大局意識(shí)，糾正認(rèn)識(shí)偏差

目前，赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償以磋商的方式進(jìn)行。一方面，赤水河流域受行政區(qū)劃分割，三省發(fā)展定位存在差異化，各地政府對(duì)流域保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，不同程度表現(xiàn)出地方發(fā)展為先的自利性訴求，上游重點(diǎn)關(guān)注因生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的成本損失及給下游帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，下游重點(diǎn)關(guān)注上游生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。因此，從國家發(fā)展大局和赤水河流域全域發(fā)展大局的角度而言，這些認(rèn)識(shí)都是片面的，必須給予糾正。因此，建議由省級(jí)層面請(qǐng)求國家層面協(xié)調(diào)三省統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提高政治站位，樹立大局意識(shí)，盡快進(jìn)一步健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，由于對(duì)“生態(tài)補(bǔ)償”概念的理解存在偏差，有的人簡(jiǎn)單片面地認(rèn)為，乙方既然增加了付費(fèi)，甲方理所應(yīng)當(dāng)同意乙方提高考核標(biāo)準(zhǔn)的要求。眾所周知，赤水河流域云南段的保護(hù)治理成本（甲方）相對(duì)于乙方補(bǔ)償資金，充其量是杯水車薪。目前，甲方已投入不低于約20億元用于赤水河流域云南段生態(tài)環(huán)境保護(hù)。根據(jù)測(cè)算，未來5年甲方還將在赤水河流域?qū)嵤?01個(gè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，預(yù)算總投資約313.7億元。甲方鎮(zhèn)雄、威信2縣為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境拆除小水電、退出畜禽養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本約為8.71億元，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值約為4.2億元。雖然第二輪補(bǔ)償金額較第一輪有所增加，但甲方鎮(zhèn)雄、威信2縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)任務(wù)繁重且財(cái)力嚴(yán)重不足，本應(yīng)該無條件地獲得更多的補(bǔ)償資金，彌補(bǔ)自身發(fā)展受限所付出的犧牲。然而，甲方在從國家大局出發(fā)的“高生態(tài)、低生產(chǎn)”生計(jì)模式所帶來的受限發(fā)展背景下，如果還要因達(dá)不到乙方提出的要求而減少甚至得不到生態(tài)補(bǔ)償資金，對(duì)甲方來說無疑是雪上加霜，這是不符合流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理要求的。一是流域橫向生態(tài)補(bǔ)償由政府主導(dǎo)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由政府間協(xié)商，并受政府財(cái)力約束，開展“量入為出”的定額補(bǔ)償，下游地區(qū)的這種低額補(bǔ)償對(duì)上游而言是極其不公平的；二是不加大對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，其生產(chǎn)和保護(hù)治理能力被削弱，可能導(dǎo)致越是達(dá)不到保護(hù)要求、越得不到約定補(bǔ)償金的惡性循環(huán)。因此，建議在不斷增大生態(tài)補(bǔ)償力度的同時(shí)，把達(dá)不到考核目標(biāo)的扣減補(bǔ)償資金方式改為行政問責(zé)方式。

（二）正確定位政府角色，充分履行政府職能

在健全赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，政府不是承擔(dān)生態(tài)付費(fèi)的主體，而是作為生態(tài)補(bǔ)償制度制定和實(shí)施的主導(dǎo)者和保障者。因此，云、貴、川三省政府在赤水河生態(tài)保護(hù)治理過程中，要充分發(fā)揮政府職能作用：一是要主導(dǎo)和保障“促進(jìn)上下游協(xié)商、化解上下游分歧、統(tǒng)一上下游思想、平衡上下游利益、保障上下游權(quán)益”，組織利益相關(guān)者科學(xué)總結(jié)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過友好協(xié)商、制度建設(shè)，充分表達(dá)彼此成本付出和利益訴求，積極探討，科學(xué)定性、定量，具體明確“誰補(bǔ)償、補(bǔ)償誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少”等核心問題。其中，最為急迫的是要盡快明確劃定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕黧w，解決由誰付費(fèi)的問題。重點(diǎn)建議：先把下游規(guī)模以上企業(yè)作為第一批次流域生態(tài)補(bǔ)償主體，并采用按照企業(yè)年產(chǎn)值百分比提留的方式確定生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額，補(bǔ)償方式則可以靈活變通，隨后再逐步擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍。二是要根據(jù)法律法規(guī)相關(guān)要求，結(jié)合區(qū)域差異性政策，綜合考慮地方發(fā)展和流域保護(hù)存在的實(shí)際問題和現(xiàn)實(shí)需求，科學(xué)評(píng)估爭(zhēng)議事項(xiàng)。三是要主導(dǎo)和保障建立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。政府手中掌握的資金，應(yīng)該用在為健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制服務(wù)方面，用在彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償因客觀原因出現(xiàn)缺失的補(bǔ)救方面，用在生態(tài)補(bǔ)償工作的激勵(lì)方面。

總之，政府的主導(dǎo)和保障作用，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性特征，對(duì)推進(jìn)赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范化、制度化、科學(xué)化發(fā)展意義重大。云、貴、川三省政府應(yīng)及時(shí)立法跟進(jìn)，合力推進(jìn)赤水河流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制建設(shè)。

（三）積極探索多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康模粌H要使受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)生態(tài)得到保護(hù)治理，還應(yīng)該使生態(tài)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。這是單一的資金補(bǔ)償方式難以達(dá)到的。積極探索多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式，是健全赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制課題的應(yīng)有之義。因此，對(duì)于項(xiàng)目補(bǔ)償、融資補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償，以及產(chǎn)業(yè)反哺、技術(shù)反哺等方面都可以積極探索。但從赤水河流域云南段所具備的資源稟賦、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)等特色優(yōu)勢(shì)而言，主要建議：一是探索依托良好的生態(tài)環(huán)境，開展旅游生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金重點(diǎn)用于培育喀斯特山水、森林觀光、濱水體驗(yàn)等生態(tài)旅游項(xiàng)目，統(tǒng)籌流域上下游旅游線路，帶動(dòng)交通運(yùn)輸、民宿餐飲、運(yùn)動(dòng)休閑、養(yǎng)生保健以及生態(tài)產(chǎn)品購物等多產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是探索實(shí)施“資金+產(chǎn)業(yè)鏈共建”的多元化補(bǔ)償方式，鼓勵(lì)“酒業(yè)反哺”，支持上游生態(tài)治理，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償由“輸血式”向“造血式”轉(zhuǎn)變。三是探索就業(yè)補(bǔ)償，即下游企業(yè)通過吸收上游地區(qū)豐富的人力資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。四是利用生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償推動(dòng)上下游跨省共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，探索“異地發(fā)展工業(yè)，本地保護(hù)環(huán)境”的飛地補(bǔ)償模式。

此文系2024年度全省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)課題《健全赤水河流域生態(tài)橫向補(bǔ)償機(jī)制研究》（課題編號(hào)2024YNDXXT09）的階段性成果。

中共昭通市委黨校：王婧 曾曉麗 黃齡嫻