10月26日，福建省惠安縣紫山鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察干部（右一）向貧困戶了解扶貧資金發(fā)放和使用情況。魏培全攝

有的上級政策看上去很美好，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層卻變成難以執(zhí)行的“尷尬政策”，本來期望得到群眾響應的好規(guī)定，卻讓基層干部叫苦不迭……

近期，《瞭望》新聞周刊記者在農(nóng)村基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些政策由于缺乏前期調(diào)研不接地氣，最后變成“空中政策”甚至淪為一紙空文。

受訪專家指出，制定的政策和實際情況出現(xiàn)偏差，導致出現(xiàn)“空中政策”，原因復雜。對于因為“拍腦袋”做決定，政策本身隨意草率導致難以落地的情況，必須加強調(diào)研，提高政策針對性；對于因上級部門間缺乏充分溝通協(xié)作，對政策操作性考慮不周的情況，應完善上級部門間協(xié)調(diào)機制，在政策標準的統(tǒng)一性和政策執(zhí)行的靈活性間找到平衡。

政策落地為何“水土不服”

在東部某省的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)上的干部們正為落實當?shù)匾粋€“新規(guī)”犯愁：按照當?shù)睾娱L制的新規(guī)定，鎮(zhèn)域內(nèi)一條河道兩側的18米內(nèi)不允許有建筑物，如有必須全部限期搬離

“讓我們發(fā)愁的不是時間緊、任務重，而是難以落實。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河道兩側18米內(nèi)有一些民宅建設在先，河流改道在后，并非故意違建。”另外，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，有的民宅建在村里的宅基地上，并且有宅基證，也是村民的唯一住所。有的建筑還有當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的選址建議書。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人告訴記者，清除河道內(nèi)及河道兩側的建筑物有助于汛期安全和減少河流污染，是好政策。“但上級政策只要求限期拆除，卻沒有新劃宅基地，也沒有制定搬遷補償?shù)扰涮渍撸蚨t遲難以落實。”

“把老百姓唯一的住所給拆了，還不給補償，很容易制造不穩(wěn)定因素。”一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔憂地說。

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，最怕有的上級部門缺乏調(diào)研就出臺政策，政策出臺之后又一味地強調(diào)數(shù)字、進度和事后檢查。

記者在某鄉(xiāng)鎮(zhèn)省道兩邊看到，道路一側種上了密密麻麻的樹木，有的樹木已成片死亡。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，縣里要求在國省道兩側沿線100米建綠色長廊，甚至詳細規(guī)定了樹木品種。“30米以內(nèi)是黃金槐和海棠，30米至100米是櫻樹、白蠟和法桐。”

“但是，縣里下發(fā)通知時已經(jīng)錯過了植樹的最佳季節(jié)，卻又三令五申地要求盡快完成，樹木種上后，又沒人進行專業(yè)維護，有的樹木因為反季節(jié)種植和缺乏看管成片死亡。”這名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還反映，道路兩側既有民居，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有的土地還是基本農(nóng)田。按照統(tǒng)一的“綠色長廊”政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨著無錢補償?shù)膶擂巍?/p>

“不接地氣”皆因作風不實

由于地理環(huán)境和經(jīng)濟基礎不一樣，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況可能千差萬別。受訪專家指出，上級部門出臺政策“一刀切”，很大程度上導致了政策落地“水土不服”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，上級要求，當?shù)孛看迕磕赀\轉保障資金不少于9萬元。本來，這一政策是為了更好地保障村集體發(fā)展，但是，實踐中卻只有部分村莊能達到這個要求。他指著辦公室墻上的一幅地圖說，這里既有兩千多人的村莊，也有七八十人的村莊。“如果一律按照最低9萬元的標準，就會導致有的村莊資金很緊張，有的則很寬裕。”

近年來，東部某省份在農(nóng)村地區(qū)進行美麗鄉(xiāng)村建設，上級財政部門對入圍的村給予100萬元資金補助，但要求必須統(tǒng)一通過縣里的公共資源交易中心招標建設方。

一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就此算了一筆賬，公共資源中心招標必須是有資質(zhì)的公司才能投標，去掉招標代理費和相關費用，到村里頂多只能剩下80多萬元。“雖然只有80多萬元，卻要干100萬元的活。要不審計就會出問題。”

他說：“蓋廁所、搭棚子這種事，有資質(zhì)的大公司往往不會來競標。常規(guī)的做法就是他們中標后，再轉手倒給其他人，最后這些工程可能依然是無資質(zhì)、無法參與招標的鄉(xiāng)村施工隊來做。”

“制定的政策和實際的情況出現(xiàn)偏差，原因是很復雜的。”武漢大學社會學系教授呂德文說，如果上級部門不了解地方實際情況，或受主觀意志影響就出臺政策，那么到執(zhí)行政策時，便會出現(xiàn)困難。

濟南市委黨校副教授趙婷婷認為，這種政策制定與實施之間的錯位與斷層，反映出政策制定過程中缺乏實際調(diào)研，沒有摸清底數(shù)、廣泛聽取各方意見，導致了政策不接地氣、不夠精準、難以落實。

呂德文分析說，但在一些“硬指標”的領域，為保證政策的剛性和權威性，“一刀切”也有其實際的考慮。“比如河長制，從河道管理的專業(yè)角度看，上級水利部門施策時也確需制定統(tǒng)一的技術標準。”

但是，呂德文也認為，政策落實到基層后，在具體的執(zhí)行層面，點多面廣，涉及的問題往往都是綜合性的，這需要考慮制定配套措施。“仍以河長制為例，政策落實需要國土部門、水務部門甚至規(guī)劃部門之間互相配合，而當前國家治理機制講求專業(yè)化，條塊分割仍然存在。一旦政策出臺前缺乏充分的溝通，基層的政策執(zhí)行主體在落實時，就會面臨政策沖突和配套政策跟不上的問題。”

多位受訪專家說，一些“空中政策”的出現(xiàn)，大體來說可以歸結為“懶政”。“有的是因為‘拍腦袋’做決定，政策本身制定隨意草率、不接地氣；有的則是出于對政策標準統(tǒng)一性的考慮，對政策的可操作性考慮不周，上級部門之間沒有花時間進行充分協(xié)調(diào)和溝通。”呂德文說。

“誰拍板誰負責”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是承接我國各項農(nóng)村發(fā)展政策的最后一級政府，直接面對千差萬別的廣大農(nóng)村。政策出臺后，如果不打通頂層設計與基層落實的“最后一公里”，不僅前面的工作“歸零”，群眾也難以真正享受到政策出臺帶來的“紅利”。

在多位受訪專家看來，打通施策“最后一公里”，首先需要政策制定部門“接地氣”，充分了解政策落地過程中可能出現(xiàn)的情況和問題。

“上面千條線，底下一根針。上級各部門的很多政策都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)去具體落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每天工作在基層，對基層情況也十分了解。政策怎么定，必須充分調(diào)研，聽聽基層怎么說。”中共中央黨校（國家行政學院）教授張希賢說。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，有些地方制定政策前，雖然有征求意見的環(huán)節(jié)，但卻往往流于形式。一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，“征求意見時，問題設計帶著傾向性，甚至明確表示是已定好了的事，這讓哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部敢說真話呢？”

趙婷婷認為，有的政策制定者不需要直接面對執(zhí)行時所需應對的困難與現(xiàn)實，因此缺乏深入調(diào)研、加強溝通的內(nèi)在激勵與積極作為；而從基層執(zhí)行者的角度，他們主動參與決策并加強溝通的渠道還不十分暢通。

其次，深入調(diào)研，實事求是，不能急功近利。“有的部門來調(diào)研，11點才來，11點半就要去吃飯。去掉路上的時間，剩下的時間只能走馬觀花，這樣的調(diào)研怎么能做出好決策？”受訪基層干部反映，調(diào)研不深入，就容易導致一些政策規(guī)定成“鏡中花”“水中月”，只是“看起來很美”。

一些基層干部表示，群眾的獲得感應是衡量政策好壞的重要標尺。政策下發(fā)后，上級部門還可以專門派人深入基層一線，真正傾聽群眾反響，看看基層落實過程中有什么難處，問問群眾到底滿不滿意、高不高興，做好政策落實中的跟蹤，適時調(diào)整不合適的政策。

此外，受訪專家強調(diào)，政策制定時必須注意對操作性的考慮。“充分調(diào)研的目的是為了科學施策，好的政策應當是切實可行的。因此，決策時要盡可能地明確責任主體、實施步驟和可能出現(xiàn)的問題，加強上級部門之間的溝通與協(xié)作，及時給出相應的配套措施，不能寄希望于執(zhí)行層‘創(chuàng)造條件也要執(zhí)行’上。”趙婷婷說。

“以往涉及重大決策時，通常會開啟‘責任倒追機制’。對于一般性的政策制定，也可以考慮建立‘誰拍板誰負責’的機制。”呂德文說。