2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。”2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)各類(lèi)要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。”2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）。《決定》對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出重大戰(zhàn)略部署，提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。”這是新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑的理論思考與實(shí)踐探索，為新時(shí)代新征程新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向，即把城鄉(xiāng)融合發(fā)展和構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系納入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯起點(diǎn)

推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)體現(xiàn)了我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的重大轉(zhuǎn)向，即從大城市發(fā)展論，轉(zhuǎn)為小城鎮(zhèn)發(fā)展論。就城鎮(zhèn)化模式而言，中國(guó)的城鎮(zhèn)化模式，歷來(lái)有“大”與“小”之爭(zhēng)。主張大城市發(fā)展論的觀點(diǎn)認(rèn)為大城市資源集中、效率高，生活幸福感強(qiáng)，小城鎮(zhèn)分布過(guò)于分散，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，公共服務(wù)效率低。主張小城鎮(zhèn)發(fā)展論的觀點(diǎn)則認(rèn)為小城鎮(zhèn)具有攔阻和蓄積人口流動(dòng)的作用，是防止人口向大城市過(guò)度集中的“蓄水池”，具有連接城鄉(xiāng)以及縣域勞動(dòng)人口“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的優(yōu)點(diǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。

基于實(shí)踐大城市發(fā)展所暴露出來(lái)的“城市病”，如交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染、供求矛盾加劇等，學(xué)界對(duì)大城市發(fā)展的速度與規(guī)模應(yīng)當(dāng)加以科學(xué)限制的言論逐漸成為主流。再者，黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”工作高度重視，從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，始終聚焦農(nóng)村發(fā)展。那么，如何協(xié)調(diào)農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展之間的關(guān)系？縣城就是一個(gè)重要載體。縣城作為連接城市和鄉(xiāng)村的載體，一方面是基于對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)和總結(jié)，城市規(guī)模集聚效益畢竟是城市發(fā)展的基本驅(qū)動(dòng)力；另一方面也是基于構(gòu)建城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局的考慮。

二、昭通市縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平整體偏低

從我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐看，2023年末，城鎮(zhèn)化率為66.16%，全國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的后期。從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的云南實(shí)踐看，2023年末，云南城鎮(zhèn)化率上升到52.92%，表明我省城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，但與全國(guó)城鎮(zhèn)化水平還有較大差距。從昭通實(shí)踐看，據(jù)昭通市2023年度人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查：2023年末，全市常住人口為485.4萬(wàn)人，其中，城鎮(zhèn)常住人口203.14萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口282.26萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率41.85%。昭通市城鎮(zhèn)化率低于全省約11個(gè)百分點(diǎn)、低于全國(guó)約24個(gè)百分點(diǎn)，表明昭通市城鎮(zhèn)化水平不高，與全國(guó)、全省存在明顯差距。

（二）縣域間城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡

2023年，昭通市11個(gè)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)化率分別為：昭陽(yáng)區(qū)68.24%、魯?shù)榭h41.78%、巧家縣34.08%、鎮(zhèn)雄縣29.92%、彝良縣31.34%、威信縣43.51%、鹽津縣34.19%、大關(guān)縣36.35%、永善縣41.45%、綏江縣50.6%、水富市69.95%。由此可見(jiàn)，昭陽(yáng)區(qū)和水富市的城鎮(zhèn)化率超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化水平較高，在昭通市城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著動(dòng)力牽引的作用。綏江縣的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平接近全省城鎮(zhèn)化發(fā)展平均水平，城鎮(zhèn)化建設(shè)的潛力豐富。而魯?shù)椤⑶杉摇㈡?zhèn)雄、大關(guān)等7個(gè)縣的城鎮(zhèn)化率均低于全市城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分，縣域間城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不均衡。

（三）縣域人口“流而不留”

據(jù)《昭通市2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2023年末，全市常住人口485.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率41.85%；全市戶籍人口635.14萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率31.03%。從上述數(shù)據(jù)可測(cè)算得出：第一，昭通市2023年人口凈流出（戶籍人口－常住人口）149.74萬(wàn)人，人口流出較為突出，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中處于不利地位。第二，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差近11個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)測(cè)算，大約有288.3萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)居住，但未取得城鎮(zhèn)戶籍，一定程度上未能全面同等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

究其原因，城市規(guī)劃布局不優(yōu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、公共服務(wù)供給不足和產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足等是制約城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要因素，加之昭通市較為突出的人口外流和大規(guī)模勞務(wù)輸出現(xiàn)象，加劇了農(nóng)村空心化和縣城空城化趨勢(shì)，這在客觀上抑制了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿ΓM(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于推動(dòng)昭通市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，有利于吸引昭通外出人口的回流，從而提升昭通整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化水平。

三、昭通市推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑

《決定》提出，“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動(dòng)機(jī)制”，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律的考慮。人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城鎮(zhèn)擴(kuò)張?zhí)峁└緞?dòng)力，城鎮(zhèn)為人口聚集和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間載體，三者的耦合、協(xié)調(diào)與良性互動(dòng)，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展。昭通市要在這一理論的指導(dǎo)下推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、注重發(fā)掘人口優(yōu)勢(shì)、科學(xué)規(guī)劃城市布局。

（一）促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。《決定》提出“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機(jī)制，壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。”對(duì)此，昭通市發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，須以鄉(xiāng)村振興為抓手，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補(bǔ)充、一二三產(chǎn)業(yè)深度融合的多元化經(jīng)濟(jì)體系。一是打造高原特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，聚焦各縣農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)昭陽(yáng)區(qū)蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)、大關(guān)筇竹產(chǎn)業(yè)和永善枇杷產(chǎn)業(yè)，做大彝良天麻產(chǎn)業(yè)和鹽津?yàn)豕请u養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，做優(yōu)魯?shù)楹颓杉业幕ń樊a(chǎn)業(yè)，從而以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展豐富農(nóng)民的物質(zhì)生活條件，使之具有“進(jìn)城的底氣”。二是打造新型工業(yè)，充分挖掘“風(fēng)光水火儲(chǔ)”一體化發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌推進(jìn)鎮(zhèn)雄磷礦和大關(guān)鋁土礦資源勘探開(kāi)發(fā)，加快水富省級(jí)新能源電池材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。三是打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，培育紅色旅游、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟(jì)和森林康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，以打造“一城、一山、一址、一江”四大品牌為重點(diǎn)，真正把昭通打造成為避暑康養(yǎng)旅游目的地。通過(guò)上述產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、增加就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，更好地實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)興城、以城聚人”。

（二）注重發(fā)掘人口優(yōu)勢(shì)。人口是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口的流入、縣城人口的自然增加和外地人口的流入也會(huì)導(dǎo)致縣城人口數(shù)量的增長(zhǎng)，這是城鎮(zhèn)發(fā)展的表現(xiàn)。縣城人口數(shù)量的增加在一定程度上帶來(lái)信息、消費(fèi)、資金和技術(shù)的集聚，為縣城帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了人員基礎(chǔ)。對(duì)此，昭通市應(yīng)做好“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口+回流農(nóng)民工+人才引進(jìn)”三項(xiàng)工作。一是做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，落實(shí)《決定》中提出的“推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利”，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。二是做好外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作。勞動(dòng)力回流可優(yōu)化農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，并推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)提速增效。政府需精準(zhǔn)施策，保障回鄉(xiāng)人員就業(yè)、社保等權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)融入。三是加大人才引進(jìn)和培育力度，要?jiǎng)?chuàng)新政策、搭建平臺(tái)、優(yōu)化服務(wù)，牢牢把握人才“引”“育”“留”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，除開(kāi)展市級(jí)層面的“興昭人才支持計(jì)劃”外，各縣（市、區(qū)）也應(yīng)根據(jù)縣域?qū)嶋H創(chuàng)造性地開(kāi)展人才工作。

（三）科學(xué)規(guī)劃城市布局。《決定》提出“健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局……建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制。”對(duì)此，昭通市的縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)要尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性。一是以習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的“建設(shè)中心城市，首先要編制好規(guī)劃”的要求為指導(dǎo)，加快國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，開(kāi)展新一輪控制性詳細(xì)編制，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、重大項(xiàng)目建設(shè)有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是城鎮(zhèn)化建設(shè)需要“突破一點(diǎn)，帶動(dòng)全局”，以昭通中心城市發(fā)展為關(guān)鍵點(diǎn)，依據(jù)差異性功能定位，統(tǒng)籌昭陽(yáng)片區(qū)、魯?shù)槠瑓^(qū)、靖安片區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，全力構(gòu)建昭魯靖“城市規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、道路交通一體化、城鄉(xiāng)融合一體化、公共服務(wù)同城化、社會(huì)治理同城化”的“4+2”發(fā)展新格局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口及各類(lèi)資源要素向昭通中心城市有序流動(dòng)和高效集聚。三是積極推進(jìn)社區(qū)的管理與服務(wù)，科學(xué)布局教育醫(yī)療、養(yǎng)老托育、休閑購(gòu)物等功能配套，打造安全健康、設(shè)施完善、管理有序、舒適宜居的完整社區(qū)。

【本文為2024年度全省黨校（行政院校）系統(tǒng)課題“推進(jìn)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為首要任務(wù)的縣域城鎮(zhèn)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024YNDXXT10）階段性成果文章。】

中共昭通市委黨校 李洪